本網編者按：

　　北京學界人士發表的〈改革共識倡議書〉，是中共十八大（2012年11月）後民間呼籲改革的聲明。這是對現行體制弊端和改革期望的理性陳述。

　　倡議書提出的改革取向是：

　　一、推進依憲執政，
　　二、落實選舉民主，
　　三、尊重表達自由，
　　四、深化市場經濟，
　　五、實現司法獨立，
　　六、保障憲法效力。

　　倡議書起草人張千帆教授，是北京大學憲法與行政法研究中心常務副主任；聯署人賀衛方教授，任教於北大法律系；江平教授，為法學專家，前中國政法大學（北京）校長；高放，為蘇聯東歐政治史專家，中國人民大學（北京）教授。 　　

　　以下是《改革共識倡議書》全文：

　　一、推進依憲執政

　　迄今為止，中國改革是在執政黨領導下推進的，但是改革三十多年的經驗與教訓表明，如果不首先改革高度集權的政治體制，將無法繼續推進與深化其他領域的改革。在革命戰爭年代，正是共產黨在多個場合下表達的民主承諾讓眾多追求正義、痛恨腐敗的仁人志士追隨革命，但是黨內實際上長期實行自上而下的組織控制。在戰爭年代，共產黨為了維持行動效率形成了高度集中的權力結構。1949 年後，執政黨並未真正兌現承諾、還權於民。在高度集權的政治體制下，執政者的權力很難受到有效制約，執政者的決策錯誤也就很難得到防範與糾正，從而很容易愈陷愈深，直到釀成大錯。「反右」等歷次政治運動極大殺傷了中國知識分子的良知和勇氣，1958 年的「大躍進」造成數千萬人餓死的大饑荒，1966 年發動的十年「文革」使數以億計的無辜者受到迫害或衝擊，整個國家處於內戰邊緣……這些血的教訓表明，權力高度集中化甚至個人化的執政體制早已不適應和平時期的日常社會治理，現在是執政黨兌現初始承諾的時候了。

　　中共十一屆三中全會開創了改革開放的良好局面，中共十三大報告明確要求「黨政分開」，中共十六大和十八大報告一再強調：「黨內民主是黨的生命。」然而，由於政治體制改革遲遲未能提上日程，權力過度集中的問題至今未能得到根本解決，當前主要體現於三個方面。

　　（1）黨政不分，黨政權責分工不明確，以黨代政、以黨干政的現象十分普遍，執政黨的權力得不到制度化約束。

　　 （2）黨內決策權力高度集中，重大決定和人事安排往往由幾個人甚至一個人拍板，地方「一把手」很容易蛻變為無法無天的「土皇帝」。薄熙來之所以能夠在不同職位上為所欲為，正是因為其作為「一把手」的權力得不到有效制約。

　　（3）黨內選舉程序並未得到法律的有效規範和落實，黨員代表大會未能真正發揮作用，黨的領導幹部往往是由上級內定而非黨員代表選舉產生。這樣的體制很容易造成領導幹部脫離黨員群眾，形成少數人甚至一個人說了算的局面，為買官賣官和公權濫用敞開大門。

　　要維持國家長治久安、社會穩定和諧，唯有從革命黨轉變為真正的執政黨，依據憲法釐清黨政關係、建立法治化的執政體系，並在執政黨內逐級落實民主選舉。依憲執政是保持執政黨自身廉潔和長期執政的惟一途徑，主要體現於實行黨政分離、黨內民主、分權制衡、黨務公開等四個方面。

　　（1）黨政關係必須依照憲法得到合理界定。1982 年憲法序言明確規定了「共產黨領導」，但是「領導」並不等於全面包辦或直接干預政府事務。正如中共十三大報告指出，憲法意義上的「領導」是指執政黨的政治領導，主要包括通過民 主決策機制決定大政方針，經由人大立法程序使之變為國家法律和政策，向國家機關推薦幹部人選，並監督黨員幹部廉潔守法。但是執政黨不宜再走「黨管幹部」的老路，直接干預政府人事決定或介入行政和司法事務。

　　（2）為了保證民主決策、保持黨風廉正、防止過度集權，執政黨有必要加強自身民主建設，按照黨章要求逐級落實黨內民主，從村支部、街道委員會、鄉鎮、縣市等基層黨組織開始實行黨內選舉。各級黨員代表由黨員直選產生，上級黨
委不得干預。

　　（3）充分發揮各級黨員代表大會的日常領導與監督作用。各級黨代會應成為執政黨的最高權力機關，選舉產生並監督各級黨委。各級紀律檢查委員會應直接受同級黨代會領導並向其負責。當前實行的地方「一把手」負責制加劇了執政黨權力集中，有必要從根本上進行改革，建立各級黨委集體領導機制，形成黨內分權制衡體制。

　　（4）黨內民主改革一定要和全方位的黨務公開、政務公開及廣泛的公民參與結合在一起，盡快建立各級官員財產公示制度，大力推進公共財政改革並實現各級黨政預算及其執行的公開化，對徵地等影響民生的重大決策或工程必須通過聽證制度廣泛徵求民意，充分保障公民知情權與參政權。

　　二、落實選舉民主

　　1982 年憲法第2 條明確規定，「一切權力屬於人民」，而要落實「主權在民」原則，關鍵在於規範各級人大選舉，讓各級人大真正發揮代議和監督職能，並強化社會基層的民主自治。按照1982 年憲法的設計，各級人大是實現人民參政議政的基本制度。人大選舉是否規範、人大代表是否願意並能夠代表選民的利益積極履職，直接決定了這個國家的基本性質，決定了政府和人民之間的基本關係，決定了廣大人民的根本利益能否得到有效維護。近年來，中國社會之所以發生了那麼多群體性事件，以至嚴重損害社會穩定與執政根基，根源在於各級人大未能按憲法規定有效發揮作用。

　　目前，中國人大制度存在兩大類問題。

　　（1） 各級人大選舉普遍走過場，政府干預、賄選舞弊現象十分嚴重，進而導致人大代表並不能真正代表民意，代表履職普遍缺乏積極性，在重大公共事件中幾乎從來不見他們的蹤影。個別代表克己奉公、熱心履職，積極為選民辦實事，卻往往被視為另類甚至受到打擊迫害。

　　（2）憲法規定的人大職能多流於形式。由於絕大多數人大代表或常委會委員都是兼職的，代表或委員能夠投入立法、預算和監督等憲法職能的時間、精力和財力都十分有限，導致各級人大只是在開會時舉舉手、拍拍手的「橡皮圖章」。

　　要改變這種現狀，有必要採取落實基層直選、加強人大專職化、強化社會基層民主自治等舉措。

　　（1）落實縣鄉兩級人大直選。目前，絕大多數社會問題都產生於基層。規範基層人大選舉能夠從源頭上解決基層社會問題，極大鞏固執政基礎和維護政府威信。為此，中央有必要嚴格禁止地方黨政干預人大代表候選人的產生和競選活動，同時保證各級人大代表能夠有效履行憲法職能。按照憲法第34條、第35 條和選舉法的有關規定，公民有自由參與競選基層人大代表，參選人和選民之間的自由交流不能以「擾亂社會治安」等罪名橫遭干涉與限制。按照憲政國家的通例，只要參選人獲得一定數量的選民支持，就自動成為合法候選人。現行選舉法對候選人設置了極不透明的「醞釀」、「協商」過程，賦予地方選舉委員會幾乎無限的自由裁量權，從而為地方黨政內定候選人提供了方便機會，必須從根本上予以改。

　　（2）在規範人大選舉基礎上，有必要強化各級人大職能並推動人大代表專職化。人大機構改革宜從各級人大常委會開始，逐年增加專職委員的比例。建議每年增加10%的常委會委員作為專職委員，力求在五年內達到一半的常委會委員成為專職委員。建議每年增加5%的人大代表作為專職代表，在五年內讓四分之一的人大代表成為專職代表。人大代表的履職方式應由代表自己決定，合法的履職活動不得受到地方黨政或人大干預。

　　（3）村委會和業主委員會選舉是中國基層民主的最新嘗試，同樣需要制度保障。近年來，村委會選舉普遍受到上級黨政干預，賄選等腐敗現象愈來愈嚴重，村委會在沒有村民同意的情况下出賣村民土地等利益的事件時有發生，廣東烏坎事件就是其中一例。要有效解決中國農村土地等重大利益衝突、真正維護中國社會穩定，必須明確禁止地方黨政干預村委會選舉，有效規範村委會和村民代表會議選舉，盡快建立村委會、村民代表會議和選舉委員會等村級組織的相互制衡機制。

　　三、尊重表達自由

　　憲法第35 條規定：「公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由。」革三十多年來，中國公民的表達自由取得了巨大進步。尤其在進入網絡時代之後，愈來愈多的媒體敢於揭露各地腐敗現象，極大提高了中央和民眾對公共事務的知情程度。然而，不可否認的是，這個領域還存在諸多不必要的限制，具體表現在以下方面。

　　（1）網絡言論受到不必要的限制，公民因為發帖而被刪帖、銷號乃至勞教、判罪的事件頻繁發生。

　　（2）新聞出版自由受到不必要的限制，不僅出版機構的建立受到極為嚴格的事前審批，書刊出版也在原則上受制於事前審查，而且媒體在日常運作過程中還受到諸多命令、指示或限制。這些限令保護了那些應該受到公開揭露的腐敗醜
聞，嚴重妨礙了全體公民的知情權。

　　（3）公民集會自由受到不必要限制。雖然法治國家也要求遊行集會得到政府事先批准，但是這一要求在中國卻蛻變為禁止公民集會的藉口，以至公民和平集會幾乎不可能得到當地政府的批准。

　　（4）公民結社自由也受到了不必要的限制。不僅成立民間社團受制於諸多苛刻要求以及嚴格的事前與事後審查，而且農民不能成立農會，工會則並非由工人自己選舉產生，不能有效代表並維護工人利益。

　　我們建議逐步放鬆對各種表達自由的不必要限制，並盡快完成從政治到法治、從實體到程序的社會管理模式轉變。

　　（1） 應全面取消網絡言論管制，嚴禁各地政府因網絡言論而對公民定罪或施行勞教。

　　（2）新聞出版領域的管理應從事前政治干預轉變為事後法律監督，對違法出版的信息追究事後法律責任。對於出版機構和刊物的建立，則應從實體審查轉變為程序審查，建立報刊備案管理制度，以便事後法律監督。鑑於現行憲法尚未得到有效的實施，憲法第35 條規定的基本權利未能得到有效保護，有必要制定《新聞法》，以切實加強言論與出版自由的法律保障，並明確界定言論與出版自由的法律邊界。對於在憲法和法律允許範圍內發表的言論，黨政不應以任何方式干涉。欺世盜名、為害深重的「重慶模式」之所以能夠愈演愈烈，正是因為地方黨政壓制輿論、一手遮天造成的。

　　（3）對遊行示威申請的審批應從內容審查走向程序性審查；審查的目的不是限制公民的表達自由，而是防止暴力衝突、交通堵塞等擾亂秩序的現象。各級官員應樹立一個基本憲政觀念，即集會自由是原則，限制是例外。只要沒有證據表明集會帶有暴力傾向，就應當推定集會是和平的，地方政府不得以「妨礙社會治安」等理由不予批准。

　　（4）對公民結社申請的審批也同樣應從內容審查轉變為程序性審查，並建立社團備案登記制度，以便對社團進行法治化管理。對於從事違法活動的社團，可以依據《刑法》進行打擊並取消社團登記資格。2011 年，廣州市頒布的新規定放寬了結社限制，取得了良好的社會效果。這種有益的地方試驗應該在全國大力推廣。

　　四、深化市場經濟

　　眾所周知，市場經濟是中國改革開放之初即已確立的基本國策，對於成就中國社會近三十年來的繁榮發展發揮了不可替代的作用。1993年修憲後， 「市場經濟」獲得了憲法地位。然而，令人擔憂的是，由於政治體制改革未能同時推進等原因，中國經濟發展已經出現了嚴重偏差，經濟改革的深化正面臨嚴峻挑戰。在「GDP 至上」的政績思維指導下，中國式「發展」已經成為造就貪官、侵佔民利、破壞環境、浪費資源的貶義詞。尤其是近二十年來， 「國進民退」現象十分嚴重，具體表現在以下幾個方面。

　　（1）國有企業的壟斷地位進一步加劇，民營企事業發展受到排擠，尤其在准入、貸款、融資等方面受到嚴格限制，明顯損害了公平競爭環境，嚴重制約了中國市場經濟的發展活力。

　　（2）國家財政收入增長遠遠超過國民收入增長，國家財政佔國民收入的比例連年增長。

　　（3）國家財政愈來愈多地被用於「維穩」、軍備等目的，民生、教育、社會保險與環境保護等公益投入卻嚴重不足，貧富差距愈來愈大，普通百姓面臨看不起病、上不起學、買不起房等多重生存壓力。

　　（4） 1994 年實行「分稅制」後，中央財政佔國家財政比例顯著提高，許多地方靠正常稅收不足以支持地方公共事業，加上「GDP 至上」的政績考核需要和官員個人尋租動力，各地紛紛訴諸「土地財政」，利用憲法第10 條存在的漏洞將土地徵收和城市化綁架在一起，通過壓低補償剝奪農民土地，嚴重損害了農民利益與社會穩定。

　　要從根本上遏制「國進民退」、實現還富於民，讓市場經濟改革真正惠及多數平民百姓而非少數特權利益，必須盡快實施以下措施。

　　（1）國家必須保障民營企業（包括民辦教育）的法律平等地位，放鬆對民營資本與民辦教育的管制。

　　（2）國家財政增長必須保持克制。鑑於中國國民實際稅負已經相當沉重，應立即明確規定各級財政收入增長不得超過國民收入增長率。

　　（3）合理分配財政開支，顯著增加教育、醫療、低保、環保等民生投入，取消城鄉制度性歧視，盡早實現義務教育、公立大學和一般公共服務的地域平等，建立覆蓋全民、城鄉一體的社會保障制度，為兒童、老人、病人、低收入者等弱勢人群提供體面生活的底線保障。

　　（4） 合理分配中央與地方財政，實現事權和財權相統一。同時從根本上扭轉GDP 至上」的發展思路，讓地方政府專心投入治安、教育、民生、環保等地方公益事業，而不是藉「發展」的名義侵吞人民的利益並為腐敗創造機會。

　　（5）改革土地管理制度，落實憲法修正案規定的公正補償原則，將徵地嚴格限制在憲法規定的「公共利益」範圍內，同時放鬆農地用途管制，將土地使用權還給農民，並將城市化和徵地脫鈎。

　　五、實現司法獨立

　　無論是市場經濟還是民主政治，都離不開一個基本法治秩序，而法治秩序的建構則離不開公正獨立、不受政治干預的法官與律師隊伍。憲法第126 條規定： 「法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。」司法獨立是憲法確定的改革方向，也是實現法治國家的必由之路。事實上，中共中央1979 年第64 號文件即已明確指出：「黨委和司法機關各有專責，不能互相代替，不應互相混淆。為此，中央決定取消各級黨委審批案件的制度……各級黨委要堅決改變過去那種以黨代政、以言代法，不按法律規定辦事，包攬司法行政事務的習慣和作法。」然而，近十餘年來，雖然司法改革也取得了一定的成績，但是距離司法公正的目標依然相當遙遠，司法腐敗和行政干預現象十分普遍。尤其自2008 年以來，司法改革步伐基本停滯，有些方面甚至發生了倒退，以至司法改革走到了方向不明的十字路口。

　　當前，中國司法體制存在諸多弊端，主要體現於以下三個方面。

　　（1）法院嚴重缺乏獨立性，法官判案極易受到政治與行政干預。雖然憲法第126 條規定：「人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉」，但是這項規定在司法實踐中並未得到落實。在法院人事、財政、職權都不獨立的情况下，司法審判無法抵制當地黨政部門干預，各級政法委干預個案的現象十分常見。法院內部實行的院長負責制、審判委員會制度、等級管理及各種考核體制雖然可能有助於監督法官判案，卻抑制了法官獨立人格的成長。

　　（2）司法腐敗十分嚴重，法官「吃了原告吃被告」現象仍然普遍存在，尤其是審判不透明、判決不公開、判決書不注重說理的現狀為司法腐敗創造了便利空間。

　　（3）各級黨政違法干預司法過程的行為十分普遍，律師正常辦案的權利得不到保障，刑訊逼供屢禁不止，冤假錯案頻繁發生。薄熙來主政下的重慶「打黑」運動就是一個典型惡例。

　　要提高中國司法素質和威信，只有重啟實質性的司法改革，讓法院職能回歸司法定位，為司法公正、依法判案提供制度保障。

　　（1）執政黨應有意識地維護司法獨立，主動避免干預個案。按照黨政分離的基本要求，執政黨的職能在於推薦、監督幹部並確定國家的大政方針，而非干預司法並在個案判決中直接體現自己的意志，否則很容易造成人治盛行，違背執政黨自己主持制定的法律、政策和依法治國原則。目前，各級政法委干預司法的現象十分嚴重，應從基層開始逐步撤銷各級政法委機構。

　　（2）憲法設計應強化司法垂直管理，減少法院在人事與財政上的地方依附，遏制地方保護主義，為法院依法獨立審判營造良好的制度環境。

　　（3）法院內部應弱化政治與行政控制，最大程度地賦予法官依法獨立判案的權利。行政控制並不是遏制司法腐敗的良方，反而是滋生腐敗的溫牀。遏制腐敗和司法獨立化改革是並行不悖的， 堅持審判公開、判決公開並強調判決書的說理質量等改革措施將最大程度地壓縮法官腐敗的空間，同時有助於提升法官職業素質和司法的社會公信力。

　　（4）法院職能定位應回歸依法審判。法官必須對法律負責，司法審判必須堅持法律至上原則。至於審判結果是否讓人民滿意，往往取決於立法合理性等多種因素，不應作為評判司法工作的標準。法院可以在案情需要和當事人自願的基礎上從事部分調解工作，但是不應刻意強調並將其作為工作重點。大部分調解或仲裁工作應分流於法庭之外，由司法行政部門解決。對於某些小額訴訟，可以設計簡易司法程序，以提高審判效率、降低訴訟成本，但是所有變通措施都不得使法院偏離其依法審判的職能本位。