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一國屋簷兩制 三權相對分立


丁望

原題:1 一國屋簷兩制 三權相對分立
   2 衝擊基本法 拆兩制邊界
原載:信報〈中國21〉欄,2015.9.14 A22版,9.15 A18版
上網:2015.9.22
字數:原文2,000,上網2,412


馬道立強調司法獨立、法律之前人人平等.電視截圖  

  關鍵詞:一國屋簷,兩制,兩制邊界,基本法,三權分立,法治,司法覆核,政治制度,行政長官,特首超然說,兩制隔離,50年不變,各走各路,護衛香港家園

  北京駐港官員發表912講話,稱香港行政長官有超然於行政、立法、司法機構之上的「特殊法律地位」,香港不存在三權分立。

  這種「特首超然說」,之引起各界爭議,有三個原因。一.就語意學而言,以「超然」表述特首權力、地位的「超越」,並不恰當;二.對於香港政治制度或(香)港(大)陸關係的表述,宜按基本法及香港實施的法律,而非個人的政治假定;三.邏輯上的矛盾:既然說特首有「特殊法律地位」,又何來「超然」?

  須按基本法 看政治制度

  基本法規定了一國兩制的方針,確定「不在香港實行社會主義的制度和政策」。第8、11、18條規定,香港實施與大陸不同的法律,具法律效力的,是基本法和香港原有的法律(包括普通法、條例等)、列入附件三「適用於香港的全國性法律」,未列入的自無實際效力。北京有人以八二憲法或「八二憲法精神」,去評論香港政治制度或政改取向,是脫離了現實。

  基本法沒有規定香港的政制以行政為主導,亦無三權分立的條款。但是,它規定「實行高度自治」,「享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權」(第2條及19條);「在法律之前人人平等」(第25條),「法院獨立進行審判」(第85條)。

  在實施普通法和司法獨立之下,香港的行政、立法、司法是相對獨立運行中。行政機關和行政長官沒有凌駕於立法、司法的法定權力、否定司法裁判的實際功能,三權實際是在分立中。


  北京駐港官員稱行政長官有三權之上「聯結樞紐作用」,其管理權「涉及社會政治、經濟、文化、民生等方方面面,相對於立法權涵蓋面更大、影響更直接,作為更主動」,因而強調其有「特殊法律地位」。

  以比較研究的視角,考察一國屋簷下或不同國家的行政、立法關係可知,行政機關的權力涵蓋面都大於立法機關。

  在一國屋簷下,中國大陸地方政府的行政管理權,涵蓋經濟、教育、文化、衛生、財政、民政、公安和司法行政等(八二憲法第107條第1款、地方人民代表大會和政府組織法第59條第5款)。香港行政長官的行政管理範圍,與大陸地方政府相似。

  在不同社會制度的國家,如美國、俄羅斯,行政機關權力涵蓋的範圍、機構的編制,亦大於立法機關,都不說行政機關有凌駕於立法、司法機關的「特殊地位」。

  至於「雙首長身份」,也很牽強。在「一國屋簷」下,大陸境內的地方行政首長,既是一省一市的行政機構主管,對外亦代表一省一市,香港行政長官與他們無異,何來特殊?


大律師公會聲明書影

 

  司法覆核權 可制約公權

  在香港,行政長官的實權大。但是,不能以人事任免權、立法創議權(任何地方政府都有此權力),去假定行政長官有立法、司法、行政機關之上的「特殊法律地位」和權力。

  行政機關和行政長官的權力,受法律的制約。與中國大陸比較,香港法律制約的最大特點,是公民有司法覆核權(香港「基本民權」之一),向法院申訴涉及政府的土地政策、規劃和環保等廣泛議題,由法院獨立裁決政府的決定是否合法或違法。

  按照基本法,立法會有行政長官彈劾權(第73條第9款),行政長官應向終審法院首席法官申報財產(第47條第2款)。

  有一國屋簷 存兩制差異

  在「特首超然說」提出的同時,有北京的演說者在香港聲稱,必須改變香港的「兩制隔離」,要「面對一個變化的世界」開展對「一國兩制」的「再啟蒙」。言下之意,是拆除「一國屋簷」下的兩制邊界,加快向一制過渡,使香港資本主義與「內地社會主義」的「兩制隔離」消失。這是以「去殖民化」為藉口、疏離基本法的觀點。

  在八二憲法第31條的授權下,基本法規定香港特區「不實行社會主義制度和政策,保持原有的資本主義制度和生活方式,五十年不變。」(第5條)。

  基本法確定的香港社會制度和政策,是根據中共中央和國務院的決定,是北京官方對港人的承諾,小平說:「我們說話是算數的」(《鄧小平文選》第3卷,頁85)。

  對於「說話是算數的」,本人的解讀有三大意涵。

  第一,在實行一國兩制的政策下,香港既有「一國屋簷」,也有兩制邊界,兩制的邊界,就包涵香港與大陸的「兩制隔離」:
香港不實行社會主義,保持資本主義制度(基本法的條文寫得很清楚);大陸則實行社會主義,不實行香港或西方的社會制度,港人不在大陸阻撓、破壞社會主義。

  小平解釋對港政策時,說:「用社會主義去改變香港,就不是各方都能接受的。所以要提出一國兩制。」(同上書,頁84)他也強調,大陸上不會改變社會主義制度,堅持「有中國特色的社會主義」。

  不管是基本法還是小平等北京第一代領導人,都是讓香港和大陸「各走各路」,各自保持既有的制度,即處於「井水不犯河水」的共存狀態。小平在1987年時說:「整個政策的總體、各方面都不變,其中一個方面變了,都要影響其他方面。」(頁218)

  第二,對港政策不變,香港實行資本主義的時限是50年,這是基本法確定的。小平多次提到:「50年政策不變,……50年以後更沒有變的必要。」(頁215)

  第三,實行一國兩制,遵守50年不變的承諾,必須「防左」,避免「左折騰」。小平的講話多次強調「最大的危險還是『左』」,要以「防左」為主。

  加快紅色化 兩制變一制

   香港保持原有的制度優勢,特別是維持自由的社會制度、包含司法獨立的法治、比較完善的市場經濟體制,並且讓民間(公民)社會更有活力,是確保香港社會經濟發展的基礎,並不妨礙在大陸實行的社會主義制度。

  相反的,北京的極左派鼓吹改變兩制,是侵犯了基本法規範的港人權益,是想加快香港的大陸化(紅色化即赤化),使兩制邊界消失而沒有一國屋簷下的兩制。

  有獨立思考能力的港人,有護衛香港家園的憂患意識。護衛資本主義自由制度的香港家園,不是本土化,更非港獨化,而是按基本法確保兩制邊界的清晰。

  (後記:兩文合而為一,略有修改、補充)