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指定法官審案 衝擊司法獨立
 
  7月1日,港區國安法正式實施。老牌的共產黨國家古巴表示支持,歐盟等27個西方陣線的國家,則表達對港人自由、人權的關注。
 
丁望

原題:訂香港國安法 憂司法不獨立
原載:信報〈思維漫步〉專欄,2020.6.25,A15版
上網:2020.7.19
字數:原文1,888,上網2,341

 

  關鍵詞港區,國安法,指導思想,自由,法治,司法獨立,兩制邊界,基本法,指定法官,指導,政治意志

 
 圖1,香港金融中心的地位能否維持,引起許多港人焦慮。圖為香港中環金融區一角,賀名慧攝。

 

  人大常委會制定的香港特區國安法,於7月1 日正式實施。當天參加街頭遊行者超過370人被捕,其中10人被指觸犯國安法。

  國安法在法律層面有三大爭議,許多港人憂慮香港的司法獨立會受干擾。6月20日國安法的「草案說明」出台後,終審法院前首席法官李國能和大律師公會,都表達了對此的關注。歐盟等27國,也發表了聯合聲明【註1】。


  1.標指導思想 有法律爭議

  港區國安法分6章66條。「草案說明」則多一大段政治說明,包括立法的「指導思想」、工作原則,並列出條文的6個「明確規定」。

  其「指導思想」是以政治權要命名的「新時代中國特色社會主義思想」為指導,並貫徹落實中共十九屆四中全會「精神」等。

  這是中國大陸法律草案的「框架」,適應於「黨領導一切」、實行社會主義制度的社會。現在,把中國大陸的一套照搬到香港,是「大陸化」的一個特點,也是矮化香港基本法,模糊了兩制邊界。

  在「一國屋簷」之下,香港實行基本法和本地法律,保持原有的資本主義制度和生活方式,50年不變(基本法5條)。現在的立法模式、全面管治香港之勢,令港人有兩制加快「併軌」於一制之感。

  許多港人並不了解「新時代中國特色社會主義思想」,更可能不知中共十九屆四中全會「精神」是什麼?在香港實施的法律,有很多法律之外的政治術語,倒是兩制邊界日益模糊的「特點」。

  在社會上,港區國安法有三大法律爭議:

  一,行政長官指定法官,負責處理國安案;
  二,國安公署「監督、指導」港區國安工作;
  三,「複雜情況」、「嚴重情況」等之下,國安公署和「國家有關機關」對「極少數」國安案行使管轄權。

 
 圖2,港區國安法的「草案說明」,稱中共十九屆四中全會「精神」是指導思想。圖為四中全會現場,網絡圖片。

 

  2.指定法官權 不同任免權

  國安法稱行政長官在現任、前任法官中「指定若干名法官」,或「從暫委或者特委法官中指定法官」,負責處理國安案(44條)。

  這種指定法官之權,與基本法牴觸。基本法並無指定法官的職權。

  基本法48條規定,行政長官職權之六,是「依照法定程序任免各級法院法官」。

  這條與88條、90條有關(法定程序):「法院的法官,根據當地法官和法律界及其他方面知名人士組成的獨立委員會推薦,由行政長官任命」;或據終審法院首席法官任命的法官組成審議庭之建議而免職。

  從以上的對照可知,基本法的規範是:

  一,行政長官有任免法官的虛權;
  二,這種虛權是基於法官任免的法定程序機制,即行政長官應根據獨立委員會的推薦或審議庭的建議,發布任免名單。


  3.衝傳統機制 礙司法獨立

  按照國安法,行政長官有挑選法官權、指定法官權,讓被指定者負責處理國安案。這是直接的指定人事權,與基本法規定的、法定程序鏈中的任免形式(虛權)完全不同。

  香港原有的社會制度,是行政、立法、司法分立(分權);司法體系有獨立司法權和終審權。在國安法中,行政長官有權指定法官負責處理國安案,是行政管控、干預司法的「標誌」,傳統的司法獨立大受衝擊。法律界人士對此特別關注。

  李國能的「623聲明」發表後,有人當日出面「反駁」,罵他「孤陋寡聞」,卻說不出為什麼基本法和「草案說明」的表述不一樣。指定法官的實權與發布人事任免的虛權之差異,並未能讓人信服。
 
 圖3,對於行政長官「指定」法官的新規定,香港終審法院前首席法官李國能發明聲明。網絡圖片。
 

  4.確定指導者 自治權脆弱

  引起法律爭議之二,是國安公署「監督、指導」港區國安工作(49條)。

  此規定關乎基本法的高度自治權。基本法12—23條,對中央和港區的關係有規範;中央負責外交、防務,分別設立外交類機構、駐軍,並寫入13條、14條。現在要增設國安公署,理應修改基本法,以維護基本法這一憲制法律的「權威性」。

  由國安公署「監督、指導」港區國安工作,也引起一些人對「高度自治」的質疑。上、下級關係的確定,可能使港區的機構自主性很弱,甚至實際成為上級機構的派出單位。

  往後,如把香港的社會糾結,隨意上綱至國安層面,派駐香港的公署必增多。例如,北京當局如嫌港區學校疏忽「愛國教育」,要推行「新時代」的國民教育,把教育界的各種糾結聯想到國家安全受威脅、香港成為「不設防城市」,便下令設立教育公署,派出國務院教育部官員或學校政治輔導員,來港「監督、指導」。「監督、指導」的人多了,香港還有高度自治?還有兩制?


  5.司法管轄權 援引刑訴法

  在國安法中,「複雜情況」、「嚴重情況」之下的極少數國安案,由國安公署和「國家有關機關」行使管轄權。這不只是法律的爭議,也是許多港人的恐懼所在。

  港區有獨立審判權,居民在港如觸犯法律,由港區行使司法管轄權。港區國安法對特定情況的規定,卻可由非香港機構處置,甚至押送中國大陸,依從只在大陸實施的刑事訴訟法(刑訴法)立案審查、起訴、審判(55—57條)。這就引起司法管轄權受損的質疑。

  本人論及推出港區國安法並執行機制,認為「政治意志甚強,沒有誰能挑戰一錘定音、定於一尊的權威。……西方的政府聲明,對北京當局不會構成什麼壓力。」【註2】

  
儘管掌控決策權者處於非常強勢,但仍需正視港人的知情權。國安法公布前,草案條文並未公布,沒有諮詢程序,令許多港人困惑,外國政府和在港外商亦期望有點透明度【註3】。沒有討論的空間,極難建立互信。

  
 

 註:

 1.二十七國發聯合聲明 呼籲中國三思新法
 2,政治意志強硬 立港版國安法
 3,調查顯示大部分在港美企擔憂港版國安法