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政治意志強硬 立港版國安法
 
  在「一國屋簷」下,北京當局制訂港版國安法,是不能改變的政治現實。但許多港人仍期望,立法應遵循香港基本法,法律的草案能有諮詢、討論的空間。
 
丁望

原題:兩制趨近一制 自治只是畫餅
原載:信報〈思維漫步〉專欄,2020.5.28,A16版
上網:2019.6.21
字數:原文1,888,上網2,933

 

  關鍵詞:港版國安法,一國兩制,一國屋簷,兩制邊界,法治,自由,自治,畫餅,基本法,立法權,司法管轄權

 
 圖1,港人的焦慮,在於兩制加快「併軌」於一制,集會權(包括六四燭光晚會)受到更多壓縮。賀名慧攝,2019.6.4,維園。

 

  突然而來的港版國安法,令不少港人焦慮香港失去法治特別是司法獨立,難以排遣焦慮之情。借用五代十國.南唐李煜(937—978)的〈虞美人.春花秋月〉,正是:「問君能有幾多愁,恰似一江春水向東流。」


   1.代香港立法 各方有焦慮

  5月28日,人大決定〈全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定(草案)〉(俗稱港版國安法),以懲治在香港特區的「分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動」和外國、境外勢力干預香港特區事務。

  這是令許多港人震驚、各國密切關注的「劇變」。

  港人的焦慮,在於兩制加快「併軌」於一制,個人自由權諸如言論、集會權(包括六四燭光晚會)【註1】受到更多壓縮;高度自治的承諾只是畫餅:虛幻之景。

  美國紐約大學資深法學教授、「中國法律」研究專家孔傑榮(Jerome Cohen),在回望曾擁有各種自由的國際都市香港時說,現在的變化,「後果將是前所未有的」,「這可能是香港的終結(死亡)」。

  「終結」之一,或是全球自由港、金融中心地位的淪落。跨國大企業的總部會加快遷離香港,原因是擔心香港再沒有以法治支撐的公平、自由營商環境。

  德國有影響力的《商報》,直言港版國安法「將終結香港的國際金融中心地位」;《法蘭克福匯報》則稱「埋葬香港的司法獨立」。

  香港美國商會於6月初發表的民調,美國商會會員對港版國安法的關注度是:非常關注53%,中度關注30%;約60%認為,此法使他們的企業營運受損【註2】。美國在港僑民超過8.5萬,在港營商美國公司1300間;加拿大在港僑民,則多達50萬。

 
 圖2,關於港版國安法的「決定」,已由人大「絕對壓倒性高票通過」,只有一張反對票。網絡截圖。

 

  2.有一國屋簷 立兩制邊界

  在「一國兩制」框架下,「一國屋簷」有主權地位及外交、防務、主要官員任免等權力;也有香港原有制度、生活方式50年不變和實行高度自治的「兩制邊界」【註3】。

  中共中央透過人大及其常委會,建立、健全在香港的國家安全機制,是勢所必然。

  
勢者,是這幾年極度集權,強化對港直接管控,形成「黨領導一切」的「集中統一」之勢。

  在「政治需要」之下,中共中央授意人大及常委會,訂立港版國安法,是無人能阻撓的。

  但是,當政者必須正視法律層面的爭議,香港畢竟是不同於上海、廣州的國際大都會。

  在香港建立國家安全機制,得依循香港基本法的相關規範。有謂人大是最高國家權力機關和立法機關,有至高無上的權力、地位、權威,這是疏離真正法治之言。

  在法律的框架之下,在北京行使公權的人大,其立法、釋法權,受八二憲法、人大組織法和立法法(2000制定、2015修正)的約束;涉港的立法、釋法,則要尊重基本法的規範。


  3.法律有爭議 涉立法權限

  就法律的視角探討,港版國安法之引起爭議,在於法律規範。

  首先,是全國性法律與地方性法規的區別。

  據港版國安法草案的說明,法律將列入基本法附件三,由香港特區公布實施。按基本法18條2款、3款,在港實施的全國性法律,須列於附表三,並可「作出增減」。

  專為香港特區訂立的單一法律,算不算「全國性法律」?是有法學上的爭議。

  全國性的法律,本文的解讀是應具兩個功能性。


  一是指各省、市(或大系統如全國軍隊)共同實施的法律;
  二是具有普遍性的法律原則,各省、市具有普適性,即可適用性、操作性。

  港版國安法只適用於香港,沒有各省、市的普遍性法律原則、援引法律條文的普適性。各省、市實施的,是2015年公布的《國家安全法》,而不會是港版國安法。


  4.地方立法權 人大能代行?

  第二爭論之處,是由人大為地方制定國安法究竟依據哪些法律條文?

  據八二憲法,人大的立法權,是「制定和修改刑事、民事、國家機構的其他的基本法律」(62條),地方人大代表則制定地方性法規(100條);立法法的規定亦相同(7條、72條)。香港沒有人大機構,但它是地方行政區,怎麼由人大代它立法?

  據基本法,香港的制度包括行政、立法、司法制度,以基本法為依據(11條);實行的法律是基本法和香港原有法律、立法機關制定的法律(18條);香港特區立法會行使立法權:「根據本法規定並依照法定程序制定、修改和廢除法律」(73條),有「自行立法」國安類法律之權力(23條)。

  據這些法律條文,人大並無代香港立法的充分法律依據。一方面,是基於政治需要而由中央代地方立法;另方面,香港履行基本法23條是「憲制責任」。接下去,將是兩法並行的格局。這在邏輯上怎麼說得通?

  基本法23條授權特區制定國安類法律,其懲治的行為是叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央政府等。港版國安法懲治的行為,是分裂、顛覆、恐怖、外國和境外勢力干預特區行政事務。兩者在大的範圍相同,將來公布的兩法可能有內容大幅重疊之處。一地必須行兩部國安法嗎?

 
圖3,香港大律師公會於6月2日致人大常委會函件。


  5.司法管轄權 獨立裁判權

  第三個爭議,是香港大律師公會提及的在港設立國安機構之定位,是否受香港法律約束。

  北京官方設立機構的目的,關乎「強亮劍震懾力」的維穩理念,港人卻想維持「免於恐懼的自由」、基本法39條關於公民權利和政治權利國際公約給予的人身安全等人權保障。

  有自稱愛國者鼓吹,港版國安法應有追溯力,以增強「打擊力量」。這是脫離了法律的規範。

  人大及其常委會在北京行使立法權,必須按立法法規定。立法法93條的規定,是法律、法規和地方性法規「不溯及既往」。

  許多港人仍期待香港的司法管轄權、法院的獨立裁判權(審判權)不會改變。

  港版國安法的話題,在香港和國際引起的爭議多,英、加、澳外長發表聯署聲明表示關注,呼籲正視香港的「高度自治權」【註4】;美國國務卿更稱,香港的「高度自治」已完結;德國政府則呼籲對話,為香港尋找「一個好的解決方案」【註5】。

  香港法律界的關注程度甚高。大律師公會於6月2日致函人大常委會,表示:「兩地法律制度、法律詮釋、法治觀念以至執行機制均存差異,……在制定過程中展開廣泛的公眾諮詢亦極為重要,使之更能符合《基本法》第18條第3款之規定和彰顯立法精神。」【註6】


  6.政治意志強 管立法到底

  北京推出港版國安法並建立執行機制的政治意志甚強,沒有誰能挑戰「一錘定音、定於一尊」的權威。

  中共中央機關報《人民日報》6月1日的評論員文章,聲稱「懲治港獨、黑暴是民心所向」【註7】。公安部黨委書記在5月28日說,要貫徹落實總書記「重要指示精神」,「強化底線思維」,「全力指導支持香港警隊止暴制亂」【註8】。這是北京黨官首次公開表示「指導」香港警隊。

  從這些「強亮劍」的文攻模式可以判斷,西方的政府聲明,對北京當局不會構成什麼壓力。

 註:

 1.風雨中千千結 燭影下戚戚然
 2,調查顯示大部分在港美企擔憂港版國安法
 3,守護香港法治 增政治安全感
 4,加英澳發表聯合聲明 關注香港國安法
 5,德國政府:通過對話為香港找到好的解決方案
 6,大律師公會函
 7,http://paper.people.com.cn
 8,http://news.jcrb.com