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老生常談法治 和尚打傘難改

丁望

原載:信報2013.11.21星期四 
   時事評論版(A25版) 
   思維漫步 專欄
上網:2013.12.13
字數:原文2,888,上網2,914

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  說明:作者在11月21日〈思維漫步〉(A25版)發表〈老生常談法治 和尚打傘難改〉,在11月26日〈中國21〉(A20版)發表〈法治中國不要流於口號〉,現將兩文合併為一文上網,作者略有修改。
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早在1982年強調認真執行憲法的葉劍英
網絡圖片

  關鍵詞法治中國,老生常談,和尚打傘,頂層設計,落地效果,初級階段,低端法治,八二憲法,政治丫環,現代化
  引述歷史典籍
  百里長吏,皆宜知律。刑法者,國家之所貴重(三國志.魏書)

  〈中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定〉(下稱60條),由中共十八屆三中全會(11月9日至12日)通過。內有經濟、政治、文化、社會、生態、國防和軍隊六個方面的「指導政策」共60條。

  60條中的第9部分〈推進法治中國建設〉(第30-34條),是關於「依法治國、依法執政、依法行政」的表述,其目標是建設「法治國家、法治政府、法治社會」。

  所謂「法治中國」,是老生常談的話題。在社會現實中,有法不依的「白條現象」仍難消除;和尚打傘──無法(髮)無天,在不少部門和地方,還是常見的「社會現象」,突顯法治的頂層設計與「落地效果」的落差甚大。

  按黨官意志 法律是丫環

  「法治中國」能否實現,除了關乎執政黨依法執政的決心,還得排除政治干預甚至控制執法和司法的弊端、以無產階級專政論和敵對勢力論干擾司法程序。思考型法律學者劉茂林等,在《法學雜誌》的文章〈依憲治國:法治中國崛起的必由之路〉,提及行政執法之弊:「行政權的擴張性與執法的封閉性相結合,成為滋生違法執法和執法不嚴的誘因。」

  司法的程序缺位、審判不公,也與政治管控有關。在「一黨領導」體制之下,各級公、檢、法並無相對的獨立性,偵查、檢控、裁判缺乏專業的獨立,更不要說是三權分立的制衡,它們都受制於黨官和政法委員會。

  在傳統的「服從黨委領導」的觀念和組織框架之下,司法實際是按照黨委、黨官意志,而不是嚴格依據法律和司法程序。本月25日,中共中央黨校《學習時報》發表封麗霞的評論,她說:

  「一些領導幹部個人意志至上,法治觀念淡薄,以權壓法,以言代法,法外特權思想根深蒂固……干預正常的執法和司法。

  社會學者于建嶸透露:

  「一位湖南省高院的法官說,我們是有良心沒辦法,書記管著帽子,市長管著票子,政法委管著案子。」(據國務院《改革內參》雜誌)

  在「服務大局」和「穩定壓倒一切」的口號、強化「專政職能」的「政治需要」之下,法律條文往往淪為「白條」,司法程序公義自必缺位。

  檢法受操控 司法被扭曲

  有思考型學者呼籲改革社會管理和「重建社會正義」。他說:「社會管理領域總體上處於扭曲的狀態」,即「穩定壓倒一切」導致了負面效應。《學習時報》轉載的〈以法治思維破解維穩壓力〉一文,論及靠「領導批示」或「花錢買太平」的「維穩」(按:正如民間順口溜:「人民內部矛盾人民幣解決」),往往「無視法律規定和公民權利」;非法律手段,使「本位主義、實用主義、機會主義逐漸佔了上風」,導致「公信力下降」。

  在「社會主義初級階段」推行「法治建設」,必須改變法律是政治丫環、黨官干預和操控執法、司法的狀態。

  在組織框架方面,讓地方檢察院、法院,由最高檢、法院「垂直領導」,經費、人事權不受地方黨委控制,建立相對獨立、只對法律負責的檢控權和裁判權。

  在初級階段 建低端法治

  60條提及維護憲法、法律權威,法律面前人人平等(第30條),改革行政執法體制(第31條),改革司法管理體制(第32條),健全司法權力的運行機制(第33條),人權的司法保障和廢止勞教制(第34條)。

  其中,第34條關於規範查封、扣押、凍結、處理涉案財物的司法程序,對薄熙來重慶「打黑」沒收私人財產事件有「針對性」。其餘均無「新意」,都是許多文件、法規已有的表述。例如,1993年11月十四屆三中全會的決定(50條)、2003年10月十六屆三中全會的決定(42條),都有「法制建設」(前者第44-46條)或「依法治國」(後者第38、39條)的規定。

  關於嚴禁刑訊逼供的表述,則早就見於刑事訴訟法(簡稱刑訴法)第一次修訂本(1997年1月生效)、第二次修訂本(2013年1月生效)。

  中共中央主導、人大操盤制訂的法律和國務院的行政法規,早已汗牛充棟。有很多已公布的法律、法規,並不等於社會已有法治。

  在「一黨領導」體制之下,所謂法治並非香港式的法治,亦不可能搬用西方先進國家的一套。

  就「社會主義初級階段」而言,社會應建立「初級」(低端)的法治,本欄對其意涵的解讀是:

  一,對公權力的行使要有嚴格的規範和限制,以防範權力腐敗、侵害民眾和社會整體利益;
  二,有效保障民眾的基本人權,執政黨既然指示政府、外交部門簽署聯合國的〈經濟、社會與文化權利國際公約〉、〈兒童權利公約〉與〈公民權利和政治權利國際公約〉(前兩個已由人大批准,後一個未批准),就應盡可能有與公約「接軌」的規範;
  三,依據法律和法律程序行事,法律之前人人平等;
  四,建立司法相對獨立的機制,保障司法程序公正、保護民眾的合法權益。

  保人權條款 缺實際效力

  與國際先進水準比較,中共中央主導制訂的八二憲法和法律,說不上是「良法」,但與毛時代相對而言,有「頂層設計」的一些改革。八二憲法有高層職務任期不超過兩屆的限制(第66、79、87、124、130條),也有基本人權的規範,如人身自由不受侵犯(第37條)、住宅不受侵犯(第39條)等。刑法和刑訴法也有罪刑法定、罪與非罪由法院裁決、無罪推定等原則。

  高層職務任期限制,已形成本欄所稱的「任期邊界剛性約束」,但關於基本人權的保障,大都只是「美麗的口號」。

  在地方、部門的「長官意志」下,法律的「白條現象」,使法律失去效力,民眾的人權和其他合法權益往往受到侵害。例如,許多官吏在「穩定壓倒一切」的口號下強化專政職能,法律「靠邊站」,「和尚打傘」又來了:一群「維穩人員」可隨意限制、剝奪上訪居民的自由,甚至「進駐」民宅「進行24小時陪伴」,全不管法律的相關規定。

  在11月聯合國應對氣候變化的「波蘭會議」前,國務院發改委副主任解振華說:

  「現在有法不依、執法不嚴、違法不究的問題還是比較嚴重。」

  有法不依的「和尚打傘現象」,不只存在於環保範圍,還涉及民眾的收入、生命安全。例如農民工的薪金被拖欠,婦女、兒童被拐賣,未成年人被迫在煤礦當黑奴,都違背法律。許多地方、部門官員未盡責,法律對民眾的保護規定,都成了空話。

  執法有決心 法律非丫環

  呼籲汲取文革教訓的改革家葉劍英,在1982年就建立法律的約束力發表談話,強調制訂了新的憲法就應認真執行,不執行就失去立法的意義。

  在關於民眾合法權益的範圍,八二憲法頒布後的刑法、刑訴法等,都有相應的規範。地方當局或政法部門如不依法執行,或按「政治需要」扭曲法律,民眾得不到最起碼的司法程序公正,社會便無法走向真正的法治之道。

  「一黨領導」體制的長期弊端,是官吏普遍缺乏法治觀,或法治觀很薄弱,習慣於「無產階級專政」和「服從政治大局」的一套,以致形成權比法大、黨官干預或「指揮」法官的「維穩」格局。

  八二憲法設定的「任期邊界」能形成剛性約束,在於執政黨的執行決心。

  「社會主義初級階段」的初級法治能否實現,關鍵就是執政黨實行法治的決心和魄力:依法執政,尊重法律和司法程序,有效保障民眾的合法權益,而不讓法律淪為政治的丫環。《三國志.魏書》謂:「百里長吏,皆宜知律。刑法者,國家之所貴重。」當代的社會,不走法治之道,是不可能有真正的現代化文明。