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行政體制改革 正面對小九九

丁望

原載:信報2013.11.14 星期四 
   時事評論版(A23版) 
   思維漫步 專欄
上網:2013.12.13
字數:原文1,888,上網1,973


李克強在地方政府職能轉變和機構改革工作會議上。網絡圖片
 

  關鍵詞中共十八屆三中全會,行政體制改革,地方政府,職能轉變,機構改革,行政審批,小九九,權色糾結,機心
  引述歷史典籍機心存於胸中,則純白不備(莊子.天地)

  中共十八屆三中全會於11月12日閉幕,發表了會議公報。全會通過的〈中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定〉,則仍未公布。人民日報13日社論稱,深化改革的取向,是「六個緊緊圍繞」,包括「堅持黨的領導」和「建設社會主義核心價值體系」等。

  深化改革的最大著力點,在經濟體制和行政體制兩大板塊。政治體制改革仍只是「聊備一格」的口號,並無具體安排,不會有真正涉及高層權力、黨內民主的政改啟步。

  變地方職能 減行政審批

  行政體制改革的重頭戲,是國務院主導的地方政府改革(全稱是:地方政府職能轉變和機構改革)。

  李克強稱中央政府改革是上篇,地方政府改革是下篇,目標是「進一步理順政府和市場、政府和社會、中央和地方的關係」。

  國務院的機構改革,在3月已展開;改革的大方向,仍是簡政放權。一方面,精簡機構,壓縮編制和行政開支的升幅;另方面,減少行政審批,把部分審批權下放給地方、市場,轉變政府職能,從過多的行政干預、管理轉到服務型軌道。

  胡溫新政期間,行政體制改革特別是行政審批制度的改革,有較全面部署,中共十七屆二中全會(2008年2月)有深化行政管理體制改革的決定。溫家寶主持國務院10年(2003-2013),大幅度取消行政審批項目,並批准廣東為地方行政審批制度改革的「先行先試」省(2012年8月)。

  三中全會後的地方行政體制改革,是在國務院長期積累改革經驗的基礎上展開。

  改革事在必行的理由,李克強提及三個。一是「事關經濟持續發展和轉型升級」;二是與整個政府體制改革的關係很密切:「政府機構改革能不能達到預期目的,職能轉變能不能落實,很大程度上取決於地方政府」;三是要「保證中央政令暢通」。

  中共中央和國務院的文件〈關於地方政府職能轉變和機構改革的意見〉,已於最近下達各地。

  精簡機構和職能轉變,為行政體制改革的兩大主題,李克強在「地方政府職能轉變和機構改革工作會議」上的講話(全文刊人民日報11月8日),說:「政府改革的核心是職能轉變,職能不轉變,機構改革也達不到目的。」

   後危機階段 改增長模式

  地方政府職能轉變的要點,他歸納為接、放、管。接,指中央下放給地方的政府職能、下放給地方的權力,要接好並管理好;放,是本級政府該放給市場或下級政府的權力,切實放下去;管,是把地方政府該管的事管好。

  接、放、管的關鍵,是「最大限度取消地方行政審批事項」,該取消或下放的堅決取消或下放,降低企業准入市場的門檻和成本。

  地方政府職能的「根本轉變」,是為社會、企業提供服務。李克強說:「地方政府原則上不要再直接投資辦企業」,「發展地方經濟,增加就業,政府依法收稅,這才是根本」。

  行政體制改革又與經濟發展的環境、增長方式轉變有關。國民經濟正處於「後危機」階段,全球金融海嘯的持續負面影響(歐債危機),令商品出口和勞力密集行業就業空間萎縮,經濟下行的壓力大。政府大規模的財政投入,以固定資產拉動GDP增長,已後繼無力;而資源高投入、高消耗和環境高污染的增長模式,又早已超出資源、生態的承載力。

  民眾健康生命風險和利益失衡,亦衍生群體抗爭,「社會矛盾」日趨複雜尖銳。

  經濟的「穩增長」,不能再靠政府增加投資、擴大債務(地方債務有潛在危機)、擴張土地財政,必須匯集市場、民間企業的力量。這就是地方行政體制改革的「迫切性」所在。

  李克強透露,國務院推動簡政放權,取消和下放行政審批權超過300項,「政策效果」甚好,市場的預期佳,民間投資增23%。

  地方行政體制改革的預期,是減少和簡化行政審批,提升社會、企業的投資意欲,減低投資者的經營成本,並因此增就業、促經濟穩增長。

  創收性貢品 權錢糾結深

  行政改革的頂層設計,究竟有多少「落地效果」,頗令人懷疑。

  多年來,地方多次機構改革,都涉及職能轉變,但收效甚微。主因之一,是地方官員普遍有官僚主義毛病,缺乏服務觀;許多官吏以公權謀取地方或個人利益,例如利用審批權設門檻,關卡越多收費越高;又巧立名目罰款「創收」,甚或索取私商的「性貢品」(如重慶雷致富案)。湖南長沙市規劃局副局長顧湘陵,利用審批權斂財,10年貪污7,000萬,官媒稱:「審批權成印鈔機。」

  在此利益驅動之下,「上有政策下有對策」是長期存在的「貓鼠遊戲」。許多地方官特別是地級市、縣、鄉鎮官員精於「小算盤」,是不問是非、機關算盡的「小九九」。這是地方行政體制改革的一大障礙。

  「小九九」是國語(普通話)話語體系的詞彙,泛指巧詐變戲法之徒,與廣府話語體系的「機心」同義。「機心」一詞或源自《莊子.天地》:「機心存於胸中,則純白不備。」從吃拿卡要(又稱「卡拉OK」)、吃空餉的「小九九」,到大貪官的賣官、包八奶、批地暴發,有太深的權錢、權色糾結。沒有真正的法治和問責制,行政體制改革舉步艱難。