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又說亡黨亡國 廉政有賴法治

丁望

原載:信報2012.12.13星期四
   時事評論版(A23版)
   思維漫步 專欄
上網:2012.12.14

  關鍵詞亡黨亡國,執政黨,特權,清廉指數,法治,制度,廉政制,財產申報制,反腐
  評介人物胡錦濤,習近平,王岐山,陳雲,喬石,尉健行,溫家寶
  引述歷史典籍
  不法法則事毋常,法不法則令不行(管子•外言•法法) 。

  中共十八大以來,「頂層」要人為反腐敗頻發聲。胡錦濤說:不遏制貪腐,有亡黨亡國之險。新任的總書記習近平、中紀委書記王岐山,也說重話。王氏謂:「黨的作風關乎人心向背,關乎黨的生死存亡。」

  英國廣播公司(BBC)就「亡黨亡國」之說,以電話訪問本人和香港科大教授丁學良。本人的回答是:胡氏的講話沒有新意,早在幾十年前陳雲就說過類似的話。

  建立廉政體制、推動肅貪,有賴於法治,而不是重複一些口號,表達「高度重視」之意。對於肅貪反腐的思索,本欄的關鍵詞是:法治、制度、實幹、魄力。建立有效的公務員財產和利益申報制,是制度建構不可或缺的部分。

  貪取人民幣 包七奶八奶

  「生死存亡」或「亡國亡黨」之說,早在上世紀八十年代就傳揚。1980年11月,中共中央政治局常委、主持中紀委的陳雲說:「執政黨的黨風問題,是有關黨的生死存亡。」

  九十年代,政治局常委、中紀委書記喬石說,不解決好「黨風問題」,有亡黨亡國的危險。十七屆四中全會(2009年9月)通過關於「黨的建設」的「決定」,聲稱「把反腐倡廉建設放在更加突出的位置」。

  對於官場貪腐危及執政黨的「威信」,權力金字塔頂層不只早有憂患意識,也出台一批「頂層設計」的、「針對性」的文件。胡錦濤在總書記任內頒布的文件有:〈建立健全教育、制度、監督並重的懲治和防腐體系實施綱要〉,〈建立健全懲治和防腐體系2008-2012年工作規劃〉。

  自八十年代以來,這一類的紅頭文件和法律、法規,可謂「汗牛充棟」,反腐肅貪的實效卻甚微。九十年代後期以來,官員貪污受賄更猖獗,地方官和政法官尤甚。

  八十年代,貪污幾十萬是「老虎」;如今,「老虎」的胃口是數千萬乃至幾億元。北京《法制日報》的調查報告稱,2010年結案的國企貪官,人均貪污三千四百萬。

  八十年代,還沒有「包二奶」的流行語,當官養情婦得偷偷摸摸;這幾年,包七奶八奶甚至三十六奶也「平常」,有的還張揚「攀比」,看誰更「色膽包天」。

  八十年代,不少村官是到處沾小便宜的「表叔」;這幾年,圈地斂財上百萬乃至千萬「只等閒」,出席「全國村官大會」競開寶馬或奔馳(平治),炫富又擺派頭。

  新清廉指數 排第八十位

  「透明國際」(Transparency International)日前公布2012年的全球「清廉指數」(corruption perceptions index),中國大陸的排名下降五位,在全球174個國家、地區中排位80(香港、台灣分別排14、37),比非洲利比亞(75)的排位還低,遠低於原東歐共產國家愛沙尼亞(32)、匈牙利(46)等,甚至低於古巴(58)。

  推行真正的政治體制改革,是制約權力和反腐肅貪應走之路。政改的第一內涵,是實行包含司法獨立的法治;在法治的基礎上,建立文明社會的秩序文化。

  執政黨主導制訂和公布了一批法律,並不等於有法治。法律必須限制公權、保障基本人權,建立良法善治的機制。所謂善治,是以人為本,包含司法相對的獨立、司法程序能承載社會公平和正義(包括法律之前人人平等);社會成員分享經濟發展成果、有可持續發展的空間。

  奧地利法學家凱爾森(Hans Kelsen,1881-1973)的《法與國家的一般理論》(General Theory of Law and State)(哈佛版),重墨於秩序約束,稱法律包含「強制秩序」(coercive order)。就當代社會的法治而言,法律的強制性,是對實施地區的所有居民,沒有人有法外特權,這是「法律之前人人平等」的要素。沒有平等的法律約束,就有公權氾濫、政令不順之險,恰如《管子•外言•法法》云:「不法法則事毋常,法不法則令不行。」

  在「一黨領導」體制之下,法律的執行與否視「政治需要」而定,權勢階層實際享有特權,故有「衙內」開車撞人被截停而高喊「我爸是李剛(河北公安官)」的事。權比法大,長官意志大於「法意」,社會未走向真正的法治之道。

  沒有真正的法治,廉政制便難以建立。

  財產申報制 防權力尋租

  反腐肅貪的第二個「依靠」,是良好的制度。包含公務員財產申報制和利益迴避制,各級人大對公共財政預算的有效監督權、重大工程項目的審議權。這一套制度的功能,在於減少或消除特權,建立民眾參與的權力監察機制,防範公共財政流失和官員以公權貪污、謀取非法利益。

  在政治文明史中,有效的財產申報制促成廉政,是建立政治文明的動力。財產申報制,是廉政制度的「樑架」。

  1988年,喬石和文革後首任監察部長尉健行,主導草擬〈國家行政人員報告財產和收入的規定草案〉,因「六四」後的「左潮」而難產。1994年,人大立法規劃中有〈財產收入申報法〉,但財產申報制一直「空白」。公務員只申報工資收入,無法防範權力尋租。

  在十八大的分組會上,溫家寶總理說:「把反腐敗放在重要位置,……要加強制度建設」;十八大前,他多次倡議建立申報制,但官場的回應冷淡。 

  申報制之難產,主因之一是無「政治局共識」。據北京政界的消息,共識之無法建立,是受一些退位權要和既得利益者(特別是地方官)的阻撓。

  沒有財產申報和利益迴避的制度,何來廉政?