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九九釋法失效 衍生雙非困擾

丁望

原載:信報2012.4.5星期四
   時事評論版(A17版)
   思維漫步 專欄
字數:原文1,888,上網2,202
上網:2013.11.6


雙非困擾之一:北區幼園學額偏緊。
圖為2013年10月輪候入學申請表情況.網絡圖片

  關鍵詞:雙非婦、雙非嬰,基本法,九九釋法,吳嘉玲案、永久居民,非婚生,居留權

  面對雙非婦、雙非嬰的「社會災難」,各界提出緩解之道。新特首上任後,解開雙非婦、雙非嬰的死結、釋放民怨,應是當務之急。

  如何走出「雙非困擾」?一些人建議特區政府提請人大常委會釋法。
「雙非困擾」的主因,不是人大常委會沒有釋法,而是特區政府未依據基本法執法。

  人大常委會在1999年6月26日的釋法(權稱「九九釋法」),實際涉及雙非婦在香港生的孩子,只因特區政府的抵制而失去效力,導致雙非婦湧入香港。

  本欄今年3月1日文〈權力尋租現象 考驗香港法治〉論及香港的「法治困惑」之一:「按人大常委會1999年的釋法,雙非婦在港生的子女沒有法定居留權,為何港府讓雙非婦來港產子?又讓雙非嬰享受社會福利?……港府不採取與釋法相符的行政措施,是刻意抗拒這項釋法嗎?為什麼不能依據釋法消除雙非婦的包袱,減少公共資源的『外流』而釋放民怨?」

  吳嘉玲案件 釋法有規範

  消除「雙非困擾」,無法迴避「九九釋法」。港人最值得關注的,是基本法對釋法的規範,「九九釋法」確定的立法原意。

 1990年4月頒布、1997年7月1日生效的基本法,是香港的憲法,確定香港在主權轉移之後,「不實行社會主義制度和政策,保持原有的資本主義制度和生活方式,五十年不變。」(BL5)。

  基本法對釋法權和釋法範圍有規範。前者,確定釋法權屬於人大常委會(BL158﹝1﹞);後者的規定,是人大常委會授權香港法院,在審理案件時,對有關香港自治範圍的條款自行解釋基本法(BL158﹝2﹞);但關於中央管理的事務(指外交、國防)、中央和特區關係的條款,如對法律的解釋「影響到案件的判決」,在終審判決前要提請人大釋法(BL158﹝3﹞)。

  中央和特區關係的條款,除第24條第2款關於永久居民的界定,還包括第22條第4款:「進入香港特別行政區須辦理批准手續,其中進入香港特別行政區定居的人數由中央人民政府主管部門徵求香港特別行政區政府的意見後確定。」

  1999年1月29日,吳嘉玲等案(涉及中國公民偷渡入港、逾期居留、非婚生子女和居港權)裁決之後,人大應特區政府提請作出的「九九釋法」,是關於中央和特區關係的條款。由於釋法的提請繞過終審法院,故特區政府的「提請程序」在香港引起爭議。

  在「九九釋法」之後,香港終審法院於2001年7月對莊豐源案(FACV26/2000)的裁決(父母原是廣東汕尾市農民的莊豐源,現年15歲,在屯門讀中學),則被北京人士視為牴觸基本法(BL158〔3〕)。

  2011年終審法院審理剛果共和國在香港的債務案件,因涉及外交事項而提請人大常委會釋法,回到基本法的軌道。

  雙非婦子女 沒有居港權

  「九九釋法」的文檔標題是:〈全國人民代表大會常務委員會關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第22條第4款和第24條第2款第(3)項的解釋〉,由九屆人大十次常委會議通過和公布。

  「九九釋法」的內容,本欄歸納為四點。一是終審法院的1999年1月29日裁決,不符基本法第158條第3款(裁決前未提請釋法);二是牴觸第22條第4款(進入香港需經批准手續,指偷渡、逾期居留等);三是與第24條第2款第(3)項的立法原意不符;四是釋法不影響1999年1月29日已作的裁決(取得居留權)。

  「九九釋法」後,有人說在吳嘉玲等案後「北京才說立法原意」。事實並非如此。

  早在1996年8月10日,特區籌委會第四次全體會議通過一份文件,說明基本法第24條第2款關於香港永久居民的界定,實際是關於立法原意的備案。文件題為〈全國人民代表大會香港特別行政區籌備委員會關於實施《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第24第2款的意見〉(以下稱「第24條文件」),北京《人民日報》於8月11日公布,並收入官方出版物《新華月報》。

  1997年3月10日,籌委會主任錢其琛(國務院副總理)向八屆人大五次會議提出籌委會工作報告,提及「第24條文件」。3月14日,會議作出決議,稱:「會議決定批准這個報告」;文檔標題是:〈第八屆全國人民代表大會第五次會議關於全國人大香港特別行政區籌備委員會工作報告的決議〉,《人民日報》於3月15日公布。

  「九九釋法」提及的立法原意,是基本法關於永久居民的界定(BL24﹝2﹞)。上述的「第24條文件」稱:「基本法第24條第2款第(1)項規定的在香港出生的中國公民,是指父母雙方或一方合法定居在香港期間所生的子女,不包括非法入境、逾期居留或在香港臨時居留的人在香港期間所生的子女。」

  釋立法原意 具有正當性

  特區籌委會關於第24條第2款等的立法原意說明(「第24條文件」),已由人大通過並公布,符合法律文獻的要素,具有合法性和正當性。

  上述立法原意,早在中英聯合聯絡小組商討〈中英聯合聲明〉時提出,在1993年達成共識並有相關文件存檔(未解密)。

  「九九釋法」是應特區政府提請而作出的,公布後特區政府(特首已換人)卻不執行,這是什麼邏輯?

  基本法第48條第(2)項規定,行政長官「負責執行本法」,第158條第1款規定,人大有基本法解釋權。行政長官可讓「九九釋法」失效嗎?這是必須向公眾說清楚的。

  (後記:本文上網時略有補充)