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應對氣候變化 解讀北京政策

丁望

原載:信報2009.12.9
   時事評論版(第23版) 
   思維漫步 專欄
上網:2010.2.8


  在哥本哈根氣候大會的首日會議,歐盟抨擊中、美的減排指標太低。

  12天的會議,是各方的一場博弈;北京的政策及其「臨場靈活性」有多大,備受關注。

  以解構的視角,探討北京應對氣候暖化的策略,先得分解其策略的結構:四大板塊,即國際合作和談判框架、法律框架、政策框架、組織框架。其中的政策框架,本欄分解為四大結構:節能減排、產業調整、森林碳匯、城市重構。

  本文解構政策框架,依據研究載體(法律、行政命令、紅頭文件等),略析政策的內涵,或政策之間的互動。

  2007 全盤氣候政策

  國務院展開全方位應對氣候變化的工作,並準備參與峇里氣候大會和哥本哈根氣候大會,始於2007年5、6月間。

  在溫家寶主導下,國務院公布節能減排綜合性工作方案、應對氣候變化的國家方案;成立應對氣候變化及節能減排工作領導小組(溫家寶兼組長),作為應對全球暖化的總指揮部。

  此後,國務院發表了一系列相關的文件;2007年修訂的節約能源法於2008年4月生效,充實了應對氣候變化政策(以下簡稱氣候政策)的法律支撐。

  除法律和國務院的行政法規之外,胡錦濤、溫家寶在國際會議的演詞,多次闡述氣候政策,讓各國了解應對全球暖化的「北京政策」輪廓,也爭取發展中國家的更大支持,增加與西方集團談判的籌碼。

  排污大國 著力節能減排

  應對全球暖化的北京政策,首先面對能源結構、排污大國的嚴峻形勢

  在一次能源消費中,煤炭的比重達六成九(能源白皮書,2007)、石油佔二成一,可再生能源則僅有7.5%。前兩種石化能源導致大量的二氧化硫、二氧化碳排放,排放量居全球首位;另方面,森林覆蓋率很低(2007為18%,排全球130幾位),吸收二氧化碳的能力遠不如森林覆蓋率高的國家。

  在這種「嚴峻形勢」下,節能減排是「北京政策」的第一著力點。

  2007年公布的節能減排綜合性工作方案,定出「十一五」期間(第十一個五年規劃期間,2006-2010)的節能減排指標:每萬元GDP的能源消耗,減少二成(以2005年為基數,下同);污染物排放總量減少一成,其中2010年的二氧化碳排放量,降至2,295萬噸(2005年2,549萬噸),減幅9%。

  今年11月,溫家寶主持國務院常務會議,定出到2020年的節能減排指標:每萬元GDP的二氧化碳排放量,減少四成至四成半;在一次能源消費中,可再生能源佔一成半(2010年的目標是一成)。

  兩高一資 調整產業結構

  「北京政策的第二著力點,是調整產業結構,限制或淘汰兩高一資的產業。這是改變經濟發展模式的一個內涵,也與節能減排政策有機連結,並將形成互動機制。

  調整產業結構,首先著墨於能源的生產、消費結構調整,降低煤炭、石油的比例,推進煤炭的清潔利用,發展清潔能源(可再生能源、氫能、先進核電等)、可再生產能源(指非石化能源:水電、太陽能、風能、地熱能、海洋能、包括沼氣和燃料乙醇等在內的生物質能),形成低碳經濟產業鏈。

  可再生能源法、可再生能源發展「十一五」規劃,有相關產業政策、規劃的陳述。

  與能源結構調整相關的,是限制高消耗(資源、能源)、高排放和資源性的產業;「十一五」規劃綱要提出控制「兩高一資」產品的出口,並「促進國內產業升級」。對於高消耗、高排放的鋼鐵、水泥、平板玻璃等,有抑止擴張和淘汰落後產能的政策措施。

  官方調整產業結構,關乎科學發展觀,其願景是創造可持續發展空間,如《左傳》云:「量力而行之,相時而動,無累後人。」  


表,應對氣候變化的法律、國務院文件(2007.5-)

引題(年、月)

法律或文件名稱

節能減排方案
(2007.5)

國務院關於印發節能減排綜合性工作方案的通知
(國發15號文件)

國家方案
(2007.6)

中國應對氣候變化國家方案

節能法
(2007.10)

中華人民共和國節約能源法(國家法律,1997.11通過,2007.10修訂、2008.4.1施行)

能源白皮書
(2007.12)

中國的能源狀況與政策〔白皮書〕 (國務院新聞辦文件)

氣候白皮書
(2008.10)

中國應對氣候變化與行動〔白皮書〕(國務院新聞辦文件)

哥本哈根大會 立場書
(2009.5)

落實巴厘路線圖*:中國政府關於哥本哈根氣候變化會議的立場

節能減排安排
(2009.7)

國務院辦公廳關於印發2009年節能減排工作安排的通知(國辦發48號文件)

人大常委會決議
(2009.8)

全國人大常委會關於積極應對氣候變化的決定(十一屆人大第十次常委會議通過)

環評條例
(2009.8)

規劃環境影響評估條例(國務院行政法規,國務院559號命令,2009.10.1施行)

林業行動計劃
(2009.11)

應對氣候變化林業行動計劃 (國務院林業局文件)

決定控排目標
(2009.11)

國務院常務會議研究決定我國控制溫室氣體排放目標

 註:*香港傳媒常用的中譯地名「峇里」,在北京官方文件中為「巴厘」。