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發展農村義教 保障教育經費

丁望

原載:信報2006.1.4     
   時事評論版(19版) 
   思維漫步 專欄
上網:2007.7.20

    

  德國思想家費爾巴赫(1804-1872)說:「對於幸福的追求,是一切有生命和愛的生物……基本和原始的追求。」對於中國大陸許多貧窮農家子弟來說,有機會上學是「最大的幸福」,可惜這種「幸福」仍在「渴望」中。

  「有教無類」凸顯孔子的教育平等觀,在「社會主義天堂」,教育平等卻仍是遙遠的夢。在城鄉二元結構之下,農民和農村居民未享國民待遇,城鄉之間入學機會的不平等、教育資源和學校質素的差異很大,擴大了「城鄉差別」。

  在新的一年中,胡錦濤、溫家寶將主導「建設新農村」的社會綜合工程,從建立農村義務教育的經費保障機制入手,逐步縮小教育層面的「城鄉差別」。不過,政策的制訂與貫徹往往有很大的落差,經費保障機制是否能真正完善,截留、挪用教育經費的「群蛀現象」可否遏止,仍令人懷疑。

  官方資金缺口 攤派教育經費

  在元旦前幾天,溫家寶主持國務院常務會議,並主導「農村義務教育經費保障機制改革工作會議」和「中央農村工作會議」,部署2006年的農村工作、農村義務教育。會議的最主要決定,一是2006年取消農業稅;二是實施「兩免一補」政策;三是建立農村義務教育的經費保障機制;四是推行「新農村」建設。

  所謂「兩免一補」,是在今年內,免除西部地區接受9年義務教育學生的全部學雜費;明年再擴大至中部和東部地區;對貧困家庭學生免費提供教科書並補助寄宿生的生活費。

  長期來,農家子弟普遍有「上學難」。難在家庭貧窮溫飽不保,繳不起學雜費;難在縣、鄉鎮政府和學校巧立名目攤派。儘管義務教育法規定農村施行9年義務教育,教育經費由政府負擔,但官方對農村義務教育的經費撥放不足,「缺口」部分要由縣和鄉鎮政府自籌──把經費攤派給農民負擔。

  溫家寶於2003年當總理後,推進農村費改稅,減輕了對農民的攤派,但鄉鎮義務教育經費並無有效的保障機制,拖欠教師工資、變相增加對學生的收費、學生在危房中上課,是很平常的事。

  在溫家寶主導下,國務院日前下達紅頭文件〈關於深化農村義務經費保障機制改革的通知〉,旨在劃清中央和地方政府承擔義務教育經費的「責任邊界」,彌補「資金缺口」,消除基層政權向農民攤派的藉口。這是建立落實義務教育法的財政保障體系。

  
二元結構牢固 城鄉差別甚大

  胡溫建立農村義務教育保障機制,是深思社會制度弊端後的決策。

  自毛澤東以來,北京官方的農村、農業、農民政策,都在鞏固城鄉的二元結構,其特點是劫農濟工、薄鄉厚城,以工業和農業產品價格的剪刀差(差價)盤剝農民生產成果,去發展城市的工業化,形成並擴大「城鄉差別」,加劇三農危機。

  在二元結構之下,戶籍管制使農村居民極難改變身份,自也不能享受平等的國民待遇。在教育層面,國民待遇不平等體現於城市居民子弟享有免費的義務教育,農村的義務教育經費則透過攤派手段逼農民負擔;城市與農村的學校,校舍、設備、師資水準也有很大的差異;進城務工農民的子弟,在城市幾乎沒有學校可進,失去義務教育的平等機會。

  中國古代思想家孔子、墨子、孟子、荀子都重視教育對社會發展的功能,孟子說:「善教民愛之」,他把「得天下英才而教育之」視為「君子三樂」之一,把教育放在發展社會極重要的位置上。北京官方對教育投資不足,是長期的決策偏失,導致教育不發達。

  文盲佔總人口的百分比,1982年多達23,2994年為8.3(絕對數超過1億1000萬),8成以上的文盲是農村居民。2004年小學教育程度的人口佔3成(約4億人),農村的比例更大。農村每年增加的文盲和半文盲數百萬。

  發展義務教育 改變農村貧困

  建立農村義務教育經費保障機制,為逐漸消除國民待遇不平等走出第一步,既可減輕農民負擔,也有助於逐步提升農村學校的設備、教學水準,間接增強農村學生的競爭力。

  國民待遇不平等、教育機會不公平,是農村貧困的根源之一,發展農村義務教育,從提升智力素質著手「建設新農村」,無疑是改變農民貧窮、提高全社會國民素質的必走之路。但是,官方還得有效防範教育經費被截留、挪用,建立相應的法律、制度約束,切實讓所有適齡者獲得義務教育。


表,農村義務教育經費保障的政策

引題

政策概要

經費保障
基本原則

1.明確各級責任; 2.中央地方分擔;
3.加大財政投入; 4.提高保障水平

保障機制
主要內涵

.實施「兩免一補」(2006/2007);
.提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平;
.建立校舍維修、改造的長效機制;
.農村中小學教師工資獲保障。

經費承擔
責任規範

.免學雜費和提高公用經費的資金投入:中央地方的分擔比例,西部地區為8:2,中部地區為6:4,東部地區按各省財政能力確定;
.校舍維修、改造資金投入:中央與地方的分擔比例,中西部為5:5,東 部由各省承擔;
.農村義務教育經費,由省統籌,由縣管理,經費全部納入財政預 算。