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新總理李克強與五大改革

──從收入分配制改革到新型城鎮化(1)

丁望

原載:信報月刊2013年4號,頁6─14 
上網:2013.12.13
字數:原文7,216,上網7,371


2013年3月,李克強接替溫家寶任總理。網絡圖片  

  關鍵詞經濟體制改革,科學發展觀,承先啟後,李中有溫,五大改革,收入分配,財稅體制,城鄉體制,新型城鎮化,三大轉變
  評介人物:
李克強,溫家寶,邵寧
  引述歷史典籍:

  
政令不行而上下怨疾,亂所以自作也(荀子•致士)

  3月15日,李克強(58歲)接替溫家寶(71歲)任國務院總理,主持本屆(2013年3月至2018年3月)的內閣。

  0.改革開放:非另起爐灶

  李氏的「上馬」,是胡溫新政的完結、「全面改革新時代」的開始?還是胡溫新政的延續,胡溫新政的基礎上尋求創新、突破的「新階段」,是有待時間去「驗證」的答案。

  在中共十八屆一中全會(2012年11月),習近平接替胡錦濤當中央總書記、七人常委替代九人常委領導層,外界對所謂「習李體制」有偏好的期待。有人說,習氏將推行政治體制改革、大大增強反腐肅貪,甚至「很快會平反六四事件」;也有人說,李克強主持國務院,將有比溫家寶更進取的改革。

  改革開放是不歸之路。胡溫一直強調,改革開放是社會發展的大動力。胡氏在中共十七大(2007年10月)的「報告」稱,改革開放是一場「偉大革命」,「停滯和倒退沒有出路」;他在十八大的「報告」,重申「堅持改革開放」。溫氏多次闡述「全面深化改革」,他說:「一些體制上的問題,特別是不平衡、不協調、不可持續的問題需要認真加以解決,……解決所有問題的關鍵依然是改革開放。」(2012年2月4日)

  所謂改革,可以分為三大類:經濟體制改革、行政體制改革、政治體制改革。經改一直在推行,雖時有阻力或局部停滯,總體是往前漸次發展。行政體制改革包括機構改革和行政審批機制改革等,也在緩慢、反覆多變中推行。真正的政改則仍未啟步,其因是中共高層並無真正的共識(或稱「政治局共識」),只有溫家寶等持「深改觀」者,常會鼓吹政改。

  從習李的公開演講、文稿和官方釋放的政治符號,可以發現他們在政治理念上有差異,在政界扮演的角色亦不同。但是,他們都有推行經改的意向,都無對政改或「平反六四」的「緊迫感」。習的政治取向偏左,言必稱2M(馬克思、毛澤東),不會讓真正的政改啟步。

  李克強主持國務院,應會推動經濟體制改革的發展,並有嘗試創新、尋求突破的訴求。但是,經改並非另起爐灶、拔地而起,而是延續溫家寶主導、他參與制訂的宏觀經濟政策和既定的改革規劃。

  對於李克強主持內閣後的經濟體制改革,本人的解讀是,他會正視城鄉二元結構的傳統體制弊端,著力於五大系統的改革:收入分配體制改革,財稅體制改革,城鄉體制改革和新型城鎮化,社保、醫衛體制改革和「綜合配套改革試點」。本文略析五大改革的輪廓。

  1.李中有溫:傳承與開拓

  在國務院的新舊交替中,李克強扮演承先啟後的角色,既傳承溫家寶的「深改觀」和溫內閣的改革規劃,也會有新內閣「適應時勢」的調整和開拓。

  這種判斷,是基於李克強在溫內閣的職權、參與的經改和宏觀經濟發展規劃。

  在中共十七大和十七屆一中全會,習李被「規劃」為接班群的核心人物,成為政治局常委。2008年3月,溫家寶連任總理,李氏成為常務副總理。後來,他兼任下列高層領導、協調機構(高於部)職務:

  1 國家能源委員會(能源委;簡稱,下同)副主任(主任溫家寶、副主任僅一人);
  2 國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組(氣候小組)副組長(組長溫家寶,另一副組長是主管外交的國務委員戴秉國);
  3 國務院振興東北地區等老工業基地領導小組(振興東北小組)副組長(組長溫家寶,副組長僅一人);
  4 國務院西部地區開發領導小組(西部小組)副組長(組長溫家寶);
  5 國務院三峽工程建設委員會(三峽建委)主任;
  6 國務院南水北調工程建設委員會(南北建委)主任;
  7 國務院食品安全委員會(食安委)主任;
  8 國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組(醫改小組)組長。

  在中共中央政治局的高層領導小組中,李克強是中央財經領導小組(財經小組)的副組長(組長為溫家寶)。

  李氏在國務院的「分管」範圍很廣,包括國土資源、環保、應對氣候變化、基建、保障性住房、食品安全、衛生、人口計生和重大改革項目。

  李氏在國務院的職務、與溫氏的緊密合作施政,是他在新內閣中扮演承先啟後角色的一大因素。

  第二個因素,是溫氏近年主導的宏觀經濟決策、經濟發展規劃,李氏也是主要的參與者。如今年國務院下達的一號文件(關於三農政策)、二號文件(關於能源發展「十二五」規劃)、五號文件(關於循環經濟)、六號文件(關於分配制度改革),去年的四號文件(關於現代農業發展規劃,2011-2015)、十九號文件(關於節能環保產業規劃,2011-2015)。

  這一系列的政策、發展規劃,都有法律、制度上的延續性,時間的跨度至2015年或2020年,李氏主持新內閣,自有傳承之責。

  就深改理念、宏觀經濟政策和規劃而言,溫李有交織(交匯)互動之處,或謂「溫中有李,李中有溫」。

  2.三大轉變:科學發展觀

  李氏角色的承先啟後,還在於宏觀經濟政策、規劃和施政的「指導思想」:科學發展觀。中共十八大後,李氏在《人民日報》發表文章(2012年11月21日),闡述「貫徹十八大精神」,聲稱「必須把科學發展觀貫徹到我國現代建設全過程」。

  科學發展觀為胡溫新政的一大標誌,是胡錦濤和溫家寶主導提出的社會、經濟發展觀;溫氏承擔構思、擬草之責較重,胡氏則負拍板之重責。

  本人對科發觀內涵的解讀,第一是科學。在科學常識、科學論證的基礎上決策,在實踐中驗證政策是否適當,建立「糾偏」機制,改變以長官意志行事的弊端。

  第二是轉變,即三大轉變。其一,轉變發展模式,從追求GDP的高速「量增」,轉為注重「質升」,從主要依靠固定資產的投入、外貿出口的增加去拉動GDP增長,轉為主要靠內部消費需求形成新的增長點,從資源、人力的高投入,轉為注重科技的投入、靠科技進步和創新(產品、管理的科技含量提升)促進增長;其二,轉變粗放型的生產、經營、管理方式,粗放型的特點是「三高一低」(高投入、高耗能、高污染和低效益);其三,轉變經濟開發與資源、生態、民眾不協調的弊端,GDP的增長要適度,不超出資源、環境和社會的承載力。

  第三是以人為本。經濟發展要關注民眾利益,讓民眾分享發展成果。

  李克強在十八大後發表的文章、談話,像溫家寶一樣常提到粗放方式的「三不」弊端:「發展中不平衡不協調不可持續問題依然突出。」

  他說:「我國已成為經濟大國(按:指經濟規模即GDP居全球第二),但還不是經濟強國。」其因也是「三不」:「產業結構不合理,科技創新能力不強,……居民消費不足(按:指GDP增長過多依賴投資)。

  為此,他認為必須秉持科學發展觀,轉變發展(增長)方式。他說:「發展必須轉變,……轉方式必須深化改革開放。」在他的心目中,深化改革的「必要性」之一,是「體制、機制不合理,是制約轉方式的最大障礙。」

  3.破冰之舉:收入制改革

  在科學發展觀的改革理念之下,李內閣將試行收入分配制的改革。這是策劃多時、民眾期望已久的改革,這是傳承與開拓的「施政大工程」之一。

  3月9日,北京《中國青年報》專訪發改委副主任徐憲平(分管「就業與收入分配」)的報道稱:「在去年的兩會上,溫家寶總理曾鄭重承諾,本屆政府要完成的五件難事之首,便是制訂收入分配體制改革總體方案。」

  所謂難事,一是舉步維艱,「醞釀」多時而改革方案難以出台;二是牽涉錯綜複雜的既得利益集團,而高收入者、富豪的「話語權」大;三是城鄉二元結構體制的「歷史欠帳」太多。

  民眾共享經濟發展成果、實現社會公平,是溫家寶施政理念的「內核」之一。他主持國務院第二年(2004),就督辦收入分配改革方案的起草,但備受波折。2010年,發改委、財政部等組成的專門小組,為方案的出台做了專題研究和多次的「專題匯報」。今年2月8日,國務院下達六號文件〈國務院批轉發展改革委等部門關於深化收入分配制度改革若干意見的通知〉;溫家寶拍板出台的時間,與離任時間只有四十天之差,足見改革定案之難。

  居民收入差異大、貧富懸殊,財富向特權、強勢階層集中,是九十年代以來的「主要社會矛盾」。

  在城鄉二元結構之下,長期存在官方說的「三大差別」:城鄉差別、工農差別、腦力勞動與體力勞動差別。這是毛澤東「向蘇聯老大哥取經」推行二元制的「歷史欠帳」。

  這些年來,官媒或民眾常提起的,不是「三大差別」,而是收入分配差距、城鄉差距、區域差距和貧富差距。有差距原是常態,但差距太大、民眾不能分享經濟發展成果,暴露社會缺乏公平、正義的弊端,積聚民怨甚深。

  北京官方定下的衡量差距量化指標,在在顯示收入分配差距甚大。2012年,城鎮和農村的人均年收入,分別為24,565元、7,917元(2012年統計公報,2013年2月22日),前者是後者的3.1倍,前幾年的差距一直在3.3上下。東部、西部、中部、東北四大板塊的差距,也相當大。

  最高收入群與最低收入群(均以10%為統計樣本)的差距,一直在「高水平」中:1988年是7.3倍,2007年是23倍(人民網2012年10月24日)。

  在同一城市,有城市戶籍的城市工人與進城的農民工,也有很大的差距。「全國總工會」於2011年發表的調查報告透露,每人平均的月收入,「新生代農民工」是1,747元,城鎮企業職工是3,046元,前者是後者的57%。

  自九十年代末以來,國企高管特別「高檔」的薪酬,大大拉高了行業收入的差距。今年「三月兩會」期間,國務院國資委副主任邵寧透露,「國企一把手」(按:或指董事長和黨委書記)的年均收入是80-140萬;央企(中央大型國企)職工的平均收入,比「社會職工」高40%(中新網2013年3月11日)。雖然他否認國企高管的薪金太高,但民眾視他們為特殊的富有階層。

  邵寧未提到的事實,是有不少上市央企(也在香港上市),高管(大都保留公務員身份待遇)全年薪酬在300萬至5,000萬之間,有的曾高達7,000萬元,與公務員的差距極大,與「社會職工」更是天淵之別。

  衡量收入差距、社會公平的國際指標之一,是基尼系數(Gini coefficient)。基尼系數0.4,是聯合國的收入差距警戒線。世銀於2007年對122國的調查結果是:基尼系數最低的,是丹麥的0.247,最高的,是納米比亞的0.743;日本、韓國分別為0.249、0.316。

  10年來,中國大陸的基尼系數(不含港澳台數據)「均超過聯合國的貧富差距警戒線」(中國青年報2013年3月9日);國務院統計局透露,2008年是基尼系數的高峰,達0.491,2012年是0.474(人民網2013年1月22日)。

  針對收入差距拉大、民怨積聚,國務院的六號文件,提出35條改革分配制的「意見」(文件俗稱「分配改革35條」),提到「亟待解決的突出問題」:「城鄉區域發展差距和居民收入分配差距依然較大,收入分配秩序不規範,隱性收入、非法收入問題比較突出,部分群眾生活比較困難。」其改革取向是:「增加城鄉居民收入,縮小收入分配差距,規範收入分配秩序。」

  這項改革的「頂層設計」,由溫家寶和溫內閣主導,啟動之責則落於李克強和李內閣。如同六號文件所言:「城鄉二元結構短期內難以根本改變,……收入分配制度改革,是一項十分艱巨複雜的系統工程,涉及方方面面利益調整,不可能一蹴而就。」這是李氏及其團隊面對的挑戰,啟動收入分配制的改革,是「破冰之舉」。

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