新總理李克強與五大改革

丁望

原載：信報月刊2013年4號，頁6─14　
上網：2013.12.13
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於2013年3月接任總理的李克強和張高麗（左一）、
劉延東（李後）、汪洋（張後）副總理。網絡圖片

　

　　４．市民待遇：新型城鎮化

　　收入分配制的改革，與第二項大改革、財稅體制改革息息相關。

　　已在「頂層設計」中的財稅改革，包括房產稅、個人所得稅起徵點、遺產稅等。房產稅只在重慶、上海試行，多年來均無全面實施的「成熟條件」。最大的阻力，來自地產商、炒家、地方政府和富有、特權階層。

　　第三項改革，是城鄉體制改革和新型城鎮化，將是李克強的主攻項目。

　　城鄉體制改革和城鎮化，是破解城鄉二元結構的綜合改革工程；城鎮化與工業化、信息化、農業現代化合稱為「新四化」，是走向「全面小康社會」（2020）的施政路向。

　　九十年代末、二十一世紀初的城市化，以圈地蓋樓房、造廣場為一大特色，新型的建築群矗立於市區，被圈地的農民卻因失地而生計艱難，成為邊緣化的弱勢群體，其中不少人成為受監管的「上訪族」。

　　這幾年，「城市化」的術語被「城鎮化」替代，還有「新型城鎮化」之說，官方並未解釋術語之變。李克強說：「城鎮化不是簡單的人口比例增加和城市面積擴張，……促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互動，……使農民能夠轉為市民。」（人民日報2012年11月21日）

　　九十年代的城市化，與近幾年的溫、李心目中的城鎮化，有理念和舉措的差距。本人的解讀是：九十年代是城市「擴容」，地方官藉城市化之名圈佔農民承包的土地，用於招商辦企業、建樓房；城市出現突顯「面子工程」的建築群，但被列入「城市人口」的農民，並未獲得城市戶籍，他們和農民工均未取得與市民同等的國民待遇，農民工被拖欠工錢竟是「常態」。

　　所謂新型城鎮化，不是圈地擴大城市容積，不是重「大」（特大城市）輕「小」（城鎮），不是建築物和人口統計的城市化，而是人和權益的城鎮化。其內涵，是多發展縣城、鄉鎮等中小城市；讓列入「城市人口」的農民和農民工「市民化」，既取得城市戶籍，也享有城市公共財政提供的公共品如廉租屋。

　　自九十年代以來，官方統計城市化的量化指標，是城市人口與農村人口的比例。2012年的城市化程度接近53%（城市人口7.12億，佔總人口13.54億的近53%）。

　　這是虛假的城市化（城鎮化），因為算入城市人口的農民，只是居住的地區（郊區）算入城市範圍，並未取得城市戶籍即「非農戶籍」，更無市民待遇。李克強說，按戶籍計算，城鎮化只有35%左右，「遠低於發達國家近80%的平均水平」。

　　李克強將推動的「新型城鎮化」，以進城農民工的「市民化」為短、中期目標。「市民化」的背後，是公共財政增加對「保障性住房」的投入；在提供「公共品」的進程中，逐漸拆除城鄉二元結構的籬笆，促進城鄉一體化。

　　５．醫衛改革：將持續推動

　　社會保障、醫療衛生體制改革和城鄉「綜合配套改革」，也將是李內閣施政的「主要工程」。

　　這些改革都已推行多年，已積累了一些經驗。就醫衛體制改革而言，李克強對政策的「頂層設計」和督辦大事的參與程度強，而城市醫療保障機制和「新型農村合作醫療」，已有一些基礎，他上任時應可比較順暢推進，著力點或在公共財政的增加投入。

　　國家級的城鄉綜合配套改革試點，啟動於2005年，列為試點的，有上海浦東新區、天津濱海新區、新疆東疆保稅港區、湖北武漢環境友好型城市圈、成都城鄉一體化試驗區等。主要的改革項目，是城鄉一體化規劃和生態文明社區等。這一類試點的改革，在李內閣五年內諒會逐步擴大。

　　６．利益分配：看落地效果

　　李克強像溫家寶一樣，正視體制弊端，有對弱勢群體的人文關懷，對改變城鄉二元結構之弊尤有使命感。他說：要「著力破除影響社會公正的二元結構。」

　　李氏將著力推動的五大改革，有的已有基礎，面對的困難會較小，但收入分配制改革和「新型城鎮化」，會有不少障礙。

　　收入分配制改革的政策取向，被簡化為「提低、擴中、限高」，說是容易，貫徹卻頗有難度。提高低收入者的薪酬，要有大量的財政投入、私營企業的支持；擴大中等收入者的假想，缺乏把國企高管不合理薪酬拉下來的有效辦法。限制高收入者的工資「無序增長」和遏制灰色收入、非法收入，也難有剛性約束。

　　不管是收入分配制改革還是財稅改革，都面對權勢階層、富有階層、有灰色收入者的抗拒；要透過稅制改革達到「劫富濟貧」，必是困難重重，可能寸步難行。

　　地方特別是地級市、縣、鄉鎮官員，素質大都偏低，缺乏科學或文化素養，習慣於「上有政策下有對策」的一套，不少人精於「權力尋租」。「頂層設計」的改革、政策，越往下面「落地效果」便越低。這自也是李內閣面對的障礙。

　　整頓吏治，在部門、地方官員中建立有效的問責制，「頂層設計」的政策和改革規劃，才有較好的「落地效果」。政令不暢，再好的政策也難落地生根，民怨難緩解，恰如《荀子‧致士》言：「政令不行而上下怨疾，亂所以自作也。」

表二，2012年中國大陸主要經濟數據　　　　貨幣：人民幣，元

項目，單位	數據	增長率（%）
1 國內生產總值，萬億元	51.93	7.80
2 年末人口總數，億人	13.54	0.49
3 公共財政收入，萬億元　其中，稅收	11.72 10.06	12.80 12.10
4 年末外匯儲備，萬億美元	3.31	+0.13億美元
5 固定資產投資，萬億元	37.46	19.00*
6 全部工業增加值，萬億元	19.98	7.90
7 消費品零售總額，萬億元	21.03	12.10*
8 貨物進出口總額，萬億美元　其中，出口　進口　順差	3.86 2.04 1.81 0.23	6.20 7.90 4.30 +0.07萬億美元
9　國際旅遊外匯收入，億美元	0.05	3.10
10 年末民用汽車，億輛　其中，私人轎車	1.20 0.53	14.30 22.80
11 人均GDP，萬元　折合美金，萬美元	3.83 0.61	- +0.06萬美元
12 城鎮人均收入，萬元/年　農村人均收入　城鎮人均中位數　農村人均中位數	2.45 0.79 2.19 0.70	9.60* 10.70* 15.00 13.30
13 年末農村貧困人口，億人	0.99	-0.23億人
14 領取救濟金（低保），億人　其中，城鎮　農村　農村五保供養	0.80 0.21 0.53 0.05
15 生產安全事故死亡者，萬人	7.19	-4.70
註：本表據國務院統計局於2013年2月22日發表的統計公報，統計只列中國大陸數據，不含港澳台數據。有*的，為扣除物價因素的實際增長。　11人均GDP，非公報所列，是作者根據GDP、人口總數和人民幣對美元兌換率計算。台灣、香港的2012年人均GDP（美元），分別超過20,000元、36,000元。　13貧困線的新標準，是人均年收入2,300元(按2010年不變價)。